Сегодня российские регионы вынуждены формировать свои стратегии развития в условиях отсутствия действующей федеральной стратегии, на которую они могли бы ориентироваться, а также дефицита должной меры самостоятельности в принятии важных экономических решений. Насколько успешны навыки стратегирования регионалов при таких ограничениях, мы уточняли в продолжении нашего интервью с Владимиром Климановым, директором Института реформирования общественных финансов, специалистом в области бюджетного федерализма, регионального развития и региональной экономики

Государство регулирует процесс написания региональных стратегий?

Есть требования федерального закона №172-ФЗ 2014 года «О стратегическом планировании», который определяет совокупность документов стратегического планирования на уровне субъектов федерации. И есть рекомендации Минэкономразвития, которые уточняют как региональная стратегия должна выглядеть, что в ней должно быть, что должно учитываться, какие документы из нее должны вытекать и пр.

Как я понимаю, существует две основных проблемы. Одна из них связана с тем, что региональные стратегии пишутся в условиях, когда нет федеральных стратегических документов…

Да, закон обязывает при разработке региональных документов полностью учитывать федеральные наработки. Но при этом, например, концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года была принята еще в ноябре 2008 года и сегодня она, очевидно, морально устарела. Стратегия пространственного развития РФ, хотя она предусмотрена федеральным законодательством, еще только разрабатывается. Во многих отраслевых стратегиях есть явно нестыкующиеся моменты. Так, в стратегии развития железнодорожного транспорта есть не только мост на Сахалин, но и мост с Чукотки на Аляску к 2035 году! Мы, правда, верим в это? Мы в Якутске не можем построить мост через Лену. Но закон обязывает закладывать в региональные стратегии эти пункты.


Как выполняется Стратегия-2020 – один из ключевых целеполагающих документов федерального уровня


Вторая проблема связана с тем, что условия развития нестабильны, линейные зависимости не работают, и непонятно как строить стратегический вектор?

Мне часто приходится слышать, о том, что нельзя писать стратегию региона, например, в условиях его демографического сжатия. Уверен, должна быть стратегия управляемого сжатия, это нужно закладывать как некую данность. Также, как и сокращение объемов производства, падение инвестиций. Нам в нашей стране часто как раз не хватает долгосрочного видения, поэтому я за то, чтобы стратегии при любых ситуациях, плохих, экономического спада, демографического сжатия, исчерпания ресурсов, все равно должны быть и работать. Просто их надо строить, основываясь на гибких моделях.

Исполнителю всегда проще, когда все задачи строго структурированы, под каждую есть госпрограмма, понятные критерии оценки успеха.

Конечно, есть задачи, которые легко встраиваются в иерархии. Например, повышение качества жизни, экономическое развитие, пространственное развитие, экологическая безопасность, – их легко разбить на задачи, под каждую задачу придумать свою госпрограмму, с набором основных мероприятий и уже уйти в инструментарий. В результате получаем хорошо внутренне согласованный документ, удобный для исполнения.

Но с другой стороны, существуют важные направления, которые могут не вкладываться напрямую в цель. Как разбить по задачам повышение инновационности производств, рост производительности труда, экологизацию, снижение надзорных функций и административного давления на бизнес?

Стратегический документ должен носить ориентировочный характер. Нельзя указывать, что вы будете развивать автомобилестроение, а вы – фармацевтику. Это само собой вырисовывается самим бизнесом. В соответствии с классическими теориями региональной экономики, какие-то регионы будут, например, специализироваться на поставках животноводческой продукции на локальные рынки. Но никто же не запрещает построить фермы, которые будут работать и на национальный экспорт. Особенно, если рядом будут модернизированы транспортные артерии.

Источник: ежегодный доклад «Региональное стратегирование и программирование в Российской Федерации», 2016 год. АНО «Институт реформирования общественных финансов».

То есть, цель стратегии, с одной стороны, определить – что именно будет развивать государство «сверху», а с другой – как оно будет создавать условия для развития, инициированного «снизу»?

Дальняя периферия Москвы или пригороды Санкт-Петербурга в любом случае будут развивать производства, ориентированные на потребительский рынок столичных центров или Центральной России. А это предполагает автомобилестроение, фармацевтику, мебельную промышленность, «пищёвку». Поэтому задача стратегического управления – обеспечить условия для их появления и работы, а не пытаться строить самим.

Пока же основная проблема всех стратегий в том, что происходит «доедание» основных средств, накопленных ранее. Мы не создаем новую добавленную стоимость, новый продукт, мы просто используем те ресурсы, которые были накоплены и сформированы ранее, для дальнейшего развития. Но рано или поздно такая стратегия приведет в тупик. Для создания долгосрочных задумок на будущее мы должны стимулировать в широком смысле инвестиционную активность. Нам нужны не просто стройки, а создание новых продуктов, производств, технологий.


Как подготовить стратегию развития российского региона. Самарский опыт


А как быть с тем, что в момент написания стратегии действовали одни тенденции, а потом они иссякли?

Действительно, в ряде регионов мы писали про отход от крупнотоннажного серийного производства к мелкосерийному. Это было связано как с технологическими трендами, так и с потребительскими возможностями. Но да, это не значит, что этот отход будет постоянным, более того, в некоторых регионах он уже исчерпывается, и им надо ориентироваться на новые тенденции.

Как с этим быть? Дело в том, что помимо стратегии обязательным документом является план реализации стратегии. Правда, в соответствии с законом, он должен приниматься на весь срок ее реализации, а основные стратегии пишутся до 2030 – 2035 года. Написать реалистичный план на такой срок невозможно. В результате, эти планы из практических превращаются в теоретические. А вот если план реализации готовить на более короткий срок, то станет возможно учитывать то, что не все тенденции будут работать до 2035 года, появятся новые. В стратегии не надо писать о том, что администрация будет работать с «Газпромом» или с какими-то другими компаниями, а в плане реализации – это как раз было бы логично.

Почему нет стратегии Москвы до сих пор? Это ведь столица государства.

Именно поэтому и нет. Стратегия развития региона – это документ, который консолидирует действия, желания, усилия, не только региональной администрации, но и бизнеса, бизнеса внутреннего и внешнего, муниципальных структур, хорошо, если еще и населения.

В Москве на сегодня есть, например, долгосрочное видение региональной администрации, выраженное в частности, еще в предвыборной программе Собянина. Один из ее главных тезисов: «Москва – город, комфортный для жизни». И мы видим, что столичная мэрия целенаправленно идет к тому, чтобы усилить эту «комфортную» составляющую. Обычно Москва по экономическим и политическим мировым рейтингам занимает высокие места, а по показателям качества жизни и городской среды – низкие. Вот последовательно и выравнивают эту ситуацию.

Источник: ежегодный доклад «Региональное стратегирование и программирование в Российской Федерации», 2016 год. АНО «Институт реформирования общественных финансов».

Стратегия формирует площадку для диалога?

Теоретически стратегия только тогда имеет шанс на долговременное существование, если при ее разработке и принятии максимально учтены мнения всех. Формой могут быть и межведомственные собрания, и общественные слушания, и прямое приглашение бизнеса на какие-то встречи. Однако власть всегда сохраняет ведущую роль за собой. Я, честно говоря, не помню, чтобы где-то губернатор собирал людей и спрашивал – что вам нужно? Зато видел, как, например, в Томской области местные промышленники приходили в администрацию и им задавали простой вопрос: «в какой раздел стратегии вы со своими инициативами попадаете?» Если они никуда не «попадали», то не имели основания претендовать на государственную поддержку. Региональная стратегия стала основой для понятного диалога власти и бизнеса.

Какие отношения между региональными властями и крупными корпорациями?

Связка региональной администрации с бизнесом везде разная. В области, где губернатор – это выходец из структур «Газпрома», связка будет одна, а в той области, где руководитель – выходец из судостроителей – ситуация будет другой.

Однако в целом, ситуация с диалогом региональных властей и крупного бизнеса непростая.

На некоторые крупные компании, например, на тот же «Росатом» многие регионы жалуются за то, что он при заключении соглашения о перераспределении доходов в рамках консолидированного налогоплательщика, просто выкручивает руки регионам, вынуждая тратить бюджетные деньги на развитие социальной сферы только в тех городах, где сам работает.

А зачастую представитель вертикально интегрированной компании в регионе не имеет никаких значимых полномочий. Он решает только операционные вопросы, и не может нарастить или снизить объемы производства, не может изменить нормы прибыли – она задается ему сверху. О чем тогда с ним вести торг? Поля для взаимодействия практически нет.


Какие из российских регионов лучше готовы к будущему? Анализ ситуации от экспертов ВШЭ


Как влияют на регионы «неожиданные» федеральные программы, обеспеченные финансированием, но не входящие в региональные стратегии?

Регион просто должен под них подстроиться. Например, не было в региональных стратегиях задачи в каждом муниципалитете при школах создать новые спортзалы, но пошли федеральные субсидии, и все начали делать. Это, конечно, хорошо, но из-за этого пропадает поле для диалога на уровне самого региона.

Источник: ежегодный доклад «Региональное стратегирование и программирование в Российской Федерации», 2016 год. АНО «Институт реформирования общественных финансов».

Существует ли управление рисками?

Думаю, что мы все еще живем в парадигме, существовавшей еще 5 лет назад. Понимание новой волны угроз к нам еще не пришло. Но смутные ощущения уже есть, и мы начинаем принимать различные стратегические документы. Стратегия национальной безопасности страны появилась в конце 2015 года, а весной 2017 года – стратегия экономической безопасности РФ. Стратегия научно-технологического развития России появилась в декабре 2016 года, но под нее еще нет принятой госпрограммы. Я знаю, что Минэкономики пытается внедрить идею управления рисками при реализации стратегий, но пока не видел никаких документов.

Мне кажется, тут важно не столько риски обозначать. В последнее время в западной литературе при описании регионов стал часто использоваться термин «resilience». У нас его переводят как устойчивость или упругость. Существует как раз необходимость создания вот этой устойчивости к вызовам глобального развития. Сегодня у нас при написании стратегии нет понятной модели, как мы должны реагировать на изменение, вызванные внешними импульсами.

Насколько используется многосценарность при подготовке стратегий?

Чаще всего используется два-три сценария, но есть регионы, которые прописывает и больше сценариев. Например, в стратегии Оренбургской области матрица сценариев, есть свои три варианта действия на то или иное развитие, и это получается шесть сценариев развития. Честно говоря, когда мы смотрели на уровень реализации стратегий, то пришли к выводу, что у нас, все-таки, в последние годы всё идет по инерционному сценарию. Конечно, регионы всё равно надеются на лучшее, хотя иногда этот оптимизм чрезмерный. И все-таки оптимистами нужно быть, иначе и нет смысла продолжать созидательную деятельность по социально-экономическому развитию страны и ее регионов.

Беседовал Евгений Хан


Владимир Викторович Климанов

Родился 10 мая 1969 года.

Директор Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов»

Заведующий кафедрой государственного регулирования экономики Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ведущий научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Информатика и управление» Российской академии наук. Член Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации. Член Правления Ассоциации независимых центров экономического анализа.

В 1993 году закончил Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова по специальности «Экономическая география». В 1997 году получил степень кандидата географических наук. В 1999 году окончил Академию народного хозяйства при Правительстве РФ по специальности «Финансы и право». В 2003 году защитил докторскую диссертацию на тему «Региональные системы в условиях трансформации федеративных отношений» при Институте системного анализа РАН

В 1997-2000 гг. работал в федеральных министерствах, ответственных за реализацию региональной политики и развитие федеративных отношений. Имеет квалификационный разряд «Государственный советник Российской Федерации 1 класса». С начала 2000-х годов активно занимается исследовательско-аналитической и консалтинговой деятельностью. С 2002 г. директор Автономной некоммерческой организации «Институт реформирования общественных финансов». Руководил несколькими десятками успешно реализованных проектов в сфере государственных финансов, регионального и муниципального развития. С 2010 г. заведует кафедрой государственного регулирования экономики в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Главный редактор сборника «Общественные финансы». Соавтор учебников по географии для школьников.

Женат. Воспитывает двух сыновей.