Чтобы повысить клиентоориентированность власти, надо избавляться от некомпетентных чиновников — Россия будущего: 2017 → 2035

Чтобы повысить клиентоориентированность власти, надо избавляться от некомпетентных чиновников

Чтобы повысить клиентоориентированность власти, надо избавляться от некомпетентных чиновников

Эффективность российской власти вырастет, когда она начнет работать не «от проблемы», а для людей, уверен руководитель Департамента Правительства России по формированию «Открытого правительства» Макар Герман. Однозначно успешных рецептов для этого не существует, однако подвижки к лучшему уже наблюдаются

Открытое правительство давно существует, но едва ли обычные граждане знают в точности, что это такое. Зачем, все-таки, оно нужно?

Открытое правительство – это не отдельная структура, министерство или набор официальных лиц. Открытое правительство – это набор правил взаимодействия органов власти с людьми. Если хотите, это порядок исполнения общественного договора между людьми и их представителями во власти.

Для людей наибольшее значение имеют местные власти. Служащие с которыми они сталкиваются при решении насущных, бытовых вопросов. Сегодня большая часть таких вопросов решается с помощью системы электронного оказания государственных и муниципальных услуг и сети многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг. При этом огромное количество полномочий, финансового и властного ресурса находится на федеральном уровне. Правительство, министерства и ведомства принимают решения, которые оказывают большое влияние на жизнь людей в нашей стране. Отсюда и название – открытое правительство – потому, что в первую очередь, мы управляем «открытостью» в федеральных органах исполнительной власти.

Наша основная задача — научить федеральные органы исполнительной власти, каждого служащего взаимодействовать с непосредственными потребителями результатов их деятельности при подготовке и принятии решений.

И как — получается?

Нам потребовалось много времени и усилий для того, чтобы рассказать федеральным органам власти — зачем им вообще раскрывать информацию. Почему те данные, которые раскрываются Росстатом, недостаточны и не пригодны для использования.

Мы только-только научили их задумываться о том, что при создании той или иной государственной информационной системы необходимо создание специальной ее части, которая будет определенным образом комплектовать данные этой системы и делать их доступными для использования. В том числе, для создания новых коммерческих продуктов.

Данные, которые получаются в процессе работы государственной власти, – это информация, принадлежащая людям, с помощью правильного использования которой можно экономить ресурсы и достигать больших результатов

Сейчас наконец-то это условие начинает закладываться уже на начальном этапе в технические задания.

На самом деле, каждый служащий должен понять, что информация, данные, которые получаются в процессе работы государственной власти – это информация принадлежащая людям, информация с помощью правильного использования которой можно экономить ресурсы и достигать больших результатов.

Каждый служащий должен во главу своей работы ставить потребности своих, если хотите, клиентов – граждан нашей страны. В этом случае быть открытым, делиться информацией – значит вовлекать граждан в процессы государственного управления.

Да, наверное, трудно соотнести это требование с человеком, который занимается в каком-то органе власти, например, бухгалтерией, но если это уровень инспектора или руководителя, то, научившись привлекать людей к оценке своей деятельности, он сможет стать гораздо более эффективным и сделать для той территории или отрасли, где он работает, гораздо больше с меньшими затратами.

Как сегодня работает механизм государственного управления?

Государство – это регулятор, который, с одной стороны, не дает обществу сорваться в хаос, где выживет только сильнейший и будут использоваться любые методы борьбы, а с другой стороны, создает условия для позитивного развития — производства лучших услуг и товаров.

Производства с каждым годом становятся технологичнее, на них работает меньше людей, и вроде бы остается меньше возможностей для ошибок, но при этом стоимость каждой ошибки возрастает. Вспомните последнюю аварию на атомной станции в Японии. В случае развития технологий в том же самом финансово-банковском секторе, при переходе на блокчейн, мы думаем о том, как это здорово и как все будет хорошо работать.   Но какова будет стоимость ошибки, если система даст сбой?

Усложнение системы ведет к росту риска ошибки и усилению регулирования. Получается, что, борясь с хаосом, мы блокируем собственное развитие

Самое простое решение при повышении стоимости ошибки  — ужесточение регулирования. В этом случае мы выдавливаем из активного экономического процесса большое количество людей. Получается, что, борясь с хаосом, мы блокируем собственное развитие.

Этот защитный мотив преобладает не только в нашей стране. Таким образом в системе государственного управления растут риски возникновения изменений, направленных на работу государственной власти в интересах самой государственной власти как отдельного социума, вещи в себе.

Развитие другого направления — открытости власти, свободного диалога с гражданами — позволяет достичь правильного баланса между защитным регулированием и свободой экономических отношений.

Следующая важная проблема – государственная власть часто не имеет приоритетов. Желание решить в моменте максимально большое количество задач приводит к недостатку ресурсов, разрастающейся бюрократии, большому количеству ошибок и небольшой результативности.

Политические процессы способствуют какому из сценариев?

Сейчас, не только в нашей стране, но и во всем мире мы наблюдаем, как исчезает средний класс. Растет количество бедных, и увеличиваются состояния, но не количество богатых. Это обстоятельство приводит к тому, что появляется все больше возможностей воспользоваться существующими демократическими институтами в популистских целях, людьми, понимающими, что их основной потребитель – это не богатые и обеспеченные, а те, кто стал беднее. Как результат — усиливается регулирование и давление на экономически активных. Государство становится все жестче и все более закрытым. Но парадокс заключается в том, что чем больше правил вы пишете и чем более жесткими эти правила становятся, тем больше возможностей их не выполнять.

Вы имеете в виду, что это приводит к коррупции?

Здесь вопрос не только в коррупции. Проблема в том, что в какой-то момент эти правила начинают противоречить друг другу. Очень часто в нашей стране мы наблюдаем истории, когда, например, требования пожарников не стыкуются с требованиями полиции, МВД. Потому что система сложная, и нет кого-то одного, кто бы мог решать эти проблемы.

Если жесткое регулирование — это тупиковый путь, то, что же тогда делать?

Стандартные реакции на ситуации, о которых сейчас говорили: сделать кого-то главным по их решению и создать исчерпывающий реестр, который мы потом проанализируем, и будем сравнивать между собой понятия, ситуации и таким образом упрощать систему.

Я не сторонник такого подхода, потому что перестроить настолько сложную систему очень трудно. Это возможно, но потребует больших усилий и будет сопровождаться большими риски, которые будут возникать в процессе перестройки. Я сторонник того, что эту сложную систему нужно просто сориентировать в другом направлении, изменить мотивы принятия решений. Поставить во главу работы органов власти человека. У нас одни из самых жестких систем санитарно-эпидемиологического контроля, трудового права, антикоррупционных мер и т.д. Но, проблема, по моему мнению в том, что используются эти системы не в развитие, а в предотвращение возможной деятельности и инициатив.

Государство должно обеспечивать охрану жизни и здоровья людей не с помощью запретительных мер, а с помощью создания мотивов созидательного поведения

Любой экономический субъект прекрасно понимает свои риски и прекрасно понимает, к чему могут привести те решения, которые он принимает.  В том числе, и в отношении жизни и здоровья граждан, служащих, рабочих предприятия, окружающей среды. Нужно сделать так, чтобы его восприятие этих рисков было адекватным.

Если он будет адекватно отдавать себе отчет в возможных последствиях, то уверен, что на 99% риски будут исключены. Например, на любом молокозаводе понимают, что прежде чем налить в цистерну молоко, нужно эту цистерну обработать, чтобы там не было никаких микробов, потому что иначе молоко скиснет при транспортировке. То есть риск понятен, зачем это делать – тоже понятно, и никто этой процедуры избегать не будет, прекрасно понимая, что тем самым он будет терять прибыль.

Государство должно обеспечивать охрану жизни и здоровья людей не с помощью запретительных мер, так как они ведут только к ограничению роста благосостояния людей, а с помощью создания мотивов созидательного поведения.

Как отличается ситуация на федеральном уровне и в регионах?

Регионы в этом плане гораздо более активны и изобретательны, чем федеральные органы.

Потому что им приходится плотнее работать с людьми, и это непосредственно те услуги, которыми люди пользуются ежедневно — ЖКХ, дороги, благоустройство, и управлять этим, не учитывая мнения людей, можно, но чревато.

Все общественные практики, которые внедрены на федеральном уровне, взяты из регионов, где они прошли апробацию

Системы, подобные «Активному гражданину» в Москве, — это ведь не федеральное изобретение — таких систем, в разной степени успешных и масштабных, очень много по всей России. Так что все практики, которые подготовлены к внедрению или внедрены на федеральном уровне, взяты как раз из регионов, где они уже прошли апробацию.

Получается, что регионы стали донорами позитивных практик открытого правительства. А какие практики на местах являются негативными?

В субъектах есть определенная проблема с общественными институтами, но мы должны понимать, что все, что касается общественных институтов, это тонкая грань между общественным, экономическим и политическим. Гораздо проще объяснить федеральному министру, зачем ему нужен независимый общественный совет, чем объяснить губернатору, зачем ему нужна независимая общественная палата.

В чем, все-таки, проблема региональных общественных институтов?

Понимаете, информационные системы – это просто, это нужно, это понятно, и, самое главное, они рассчитаны на понятную категорию граждан.

С общественными институтами ситуация намного сложнее. Общественные институты возникают там, где есть запрос на них. При этом материализация такого запроса может быть исполнена как самими гражданами (частные благотворительные фонды, правозащитные и просветительские организации, организации оказывающие социальные услуги и т.д.), так и органами власти (общественные советы и палаты всех уровней, ТОСы, общественные комитеты по различным вопросам).

Общественные институты в нашей стране будут развиваться, но, скорее всего, не на уровне регионов, а ступенью ниже

Организации второго типа создаются как независимые, но в какой-то момент оказывается, что на самом деле их представители так или иначе лоббируют свои интересы. Причина этого в самой сути создания таких организаций  — инициативе властей. И отказ властей поддаться на лоббирование этих интересов означает вхождение с ними в открытую конфронтацию.

На федеральном уровне с этим проще, потому что никто из федеральных министров не является избираемым — он назначаемый, и у него один начальник, и он выполняет свою работу. На региональном же уровне слишком велика политическая составляющая.

Поэтому думаю, что общественные институты в нашей стране будут развиваться, но, скорее всего, не на уровне регионов, а ступенью ниже.

Мы уже говорили о том, что надо поворачивать государство к человеку. Как это сделать на практике, с чего конкретно начать?

Мне кажется, тут самое важное — работа с первичным звеном. Например, я очень хорошо знаю своего участкового врача-терапевта, и своего участкового милиционера. И сегодня они прямо говорят, что работают не «для людей», а «от проблемы».

Сегодня участковый терапевт – это человек, который должен вас принять, потому что у вас температура или иной недуг. Но разве не лучше будет, если его задачей станет — отвечать за уровень здоровья на своей территории? Вовлекать людей в здоровый образ жизни, заниматься той же самой профилактикой на своей территории именно для того, чтобы у него не возникали больные. И платить ему надо не за больных — платить ему надо за здоровых.

Каким образом, как мне кажется, можно эту историю поменять?

Платить участковому терапевту надо не за больных — платить ему надо за здоровых

Первичное звено – это те люди, которые впоследствии должны карьерно вырасти.

По моему мнению, есть несколько принципиально важных элементов в системе государственного управления, самым серьезным образом влияющие на качество жизни граждан – система здравоохранения, общественной безопасности и судопроизводства.

Важно, чтобы ключевые места в этой системе занимали не просто высококлассные специалисты, но обладающие общественным признанием и доверием.

Например, не должно быть возможным стать главврачом больницы, руководителем районного отдела полиции или федеральным судьей не имея опыта работы в первичном звене. И для таких категорий можно было бы внедрить выборную систему занятия должностей.

В этом случае у служащего возникнет ответственность перед теми людьми, которые его выбрали, и он, хочет или не хочет, должен будет думать о том, чего от него ожидают. Думать, что ты действуешь справедливо, по совести и по закону.

Мне кажется, это могло бы запустить еще один очень серьезный механизм общественного участия, когда люди стали бы обращать внимание не только на то, что у них течет крыша или кран, а еще и на то, каким образом решаются проблемы безопасности, обеспечения здоровья и правоприменения.

Предлагаете ввести клиентоориентированный подход в госуправлении?

Да, но для этого надо поменять систему мотивов во всех сферах. Например, что происходит в контрольно-надзорных органах. Основной мотив работающих там — чтобы ничего не произошло. То есть вообще ничего не произошло, даже хорошего. Поэтому мы все запрещаем. И поэтому всегда лучше закрыть, чем выписать штраф, или лучше выписать штраф, чем просто предупредить.

Сегодня у нас вся система государственного управления построена на работе на начальника. И возникают риски, с этим начальником связанные. Хороший руководитель – на территории порядок. Плохой руководитель – на территории бардак. А на самом-то деле все чиновники должны быть ориентированы не на начальников, а на своих клиентов.

Все чиновники должны быть ориентированы не на начальников, а на своих клиентов

Например, в той же системе контроля и надзора. Во многих случаях, при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий существует возможность усмотрения инспектором меры наказания. Добавим к этому его персональную ответственность за реализацию рисков, невысокую оплату труда и большой объем контролируемых субъектов. В итоге, возникновение коррупциогенных факторов, не полное покрытие подконтрольных субъектов и риски правомерности действий инспектора.

Разделение ответственности за фиксацию нарушения и принятие решения о мере воздействия между инспектором и, например, центральным аппаратом контрольного федерального органа исполнительной власти могло бы серьезным образом поменять мотивы инспекторского состава, качество проводимых мероприятий.

Давайте представим, что наступил 2035 год, Россия — успешная страна. Какой вы ее видите?

Вне всякого сомнения, это по-прежнему демократическая страна. Страна с правильной мотивацией государственных и муниципальных служащих. Мотивацией, направленной на защиту интересов не органов власти, а граждан — их интересов, здоровья, повышения качества жизни.

В этой стране максимально компактный государственный аппарат, потому что в условиях тех технологий, которые появляются уже сейчас, любая реестровая функция может быть автоматизирована. И тогда 90% органов исполнительной власти будут не нужны. Потому что все они так или иначе исполняют реестровые функции. Нужны будут люди, которые будут формировать новые подходы и новые алгоритмы по работе с этими реестрами.

Мне бы очень хотелось, чтобы мы перешли от системы сбора налогов с территорий и потом перераспределения их из центра. Чтобы механизмы региональной конкуренции все-таки работали и каждый регион получал тот доход, который он действительно заработал.

Россия в 2035 году – это страна, в которой каждый человек понимает, что ответственность за свою жизнь, ее качество, успешность, свои достижения полностью несет он сам

В 2035 году большая часть принятия решений в плане обеспечения насущной, бытовой жизни граждан принимается непосредственно гражданами. Это касается вопросов того же благоустройства: каким оно должно быть, как часто оно должно производиться. Это касается уборки территории, очистки от мусора. Мне кажется, эти функции надо передать еще ниже, чем уровень муниципалитета, их нужно передать в те же самые ТОСы, обеспечив их понятным механизмом финансирования.

Каждый гражданин будет понимать, как используются государством собранные налоги, каков размер его пенсионных накоплений и социальных счетов. Как он может ими пользоваться на протяжении своей жизни и на что рассчитывать при выходе на пенсию.

И, наверное, самое главное, Россия в 2035 году – это страна, в которой каждый человек понимает, что ответственность за свою жизнь, ее качество, успешность, свои достижения полностью несет он сам. Не государство, не отдельные чиновники, а именно он сам.

Как на пути ко всем эти благим целям не свернуть не туда? Каких ловушек стоит опасаться?

Ловушка только одна – некомпетентность. Некомпетентность тех людей, которые находятся на руководящих позициях, в т.ч., на местах. Когда человек, добившись определенных карьерных позиций, начинает считать, что он «и так умный» и перестает учиться и совершенствоваться, тут и начинаются проблемы. Это самый большой вызов, с которым нам предстоит справиться — избавляться от этих «и так умных» людей.

Как же это сделать на практике?

Мотивы. Надо менять мотивы. 2035 год — это достаточно отложенная перспектива, к которой можно прийти с новыми, компетентными, правильно мотивированными командами. К этому нельзя прийти через год или через пять лет. Так быстро система управления не поменяется. Но к 2035 году можно и нужно сделать.

Макар Андреевич Герман

Родился 4 сентября 1981 года в Перми. В 2004 году окончил географический факультет Пермского государственного университета.

Трудовую деятельность начал в 2000 году программистом на федеральном государственном предприятии, затем в течение двух лет руководил частной компанией. С 2005 года на государственной службе. С 2008 года — руководитель Аппарата Правительства Пермского края. В феврале 2015 года назначен директором Департамента Правительства Российской Федерации по формированию системы «Открытое правительство».